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全球视野下的社会性别预算:国外经验

发布时间:2022-03-26 15:54:09 点击量:

 

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  [摘要]全球范围内的社会性别预算实践已经历了三十年的探索,积累了丰富的技术经验和理论框架。至今,各国根据不同国情,形成了具有多样性的驱动机制、实践主体以及发展特征。国际社会广泛的性别预算实践,不仅是分析公共财政预算对社会性别不同影响的有效工具,也是公平分配社会资源、促进国家可持续发展的有效途径。这对我国实现国家治理现代化,并将性别意识主流融入主流政策,进而实现社会的公平正义,都具有启示与借鉴作用。

  自1984年澳大利亚首次尝试引入“妇女预算行动”以来,社会性别预算的实践便在世界舞台上拉开序幕。从欧洲、到非洲、再到亚洲,无论大国还是小国,经济发达还是欠发达,在全球范围内越来越多的国家、地区和组织加入到社会性别预算的实施过程。至今已有一百多个国家和地区参与到社会性别预算的实践中。中国也于2005年首次引入性别预算,至今已经发展出河北石家庄、河南焦作以及浙江温岭三种性别预算实践模式。社会性别预算作为分析公共财政预算对社会性别不同影响的有效工具,在公平分配社会资源、满足不同群体利益需求、促进社会平等、以及可持续发展中发挥了重要作用。各国对社会性别预算的认识和理解也在逐渐加深,并逐步从实践经验深入到理论研究,探索对公共支出与收入的性别分析对性别平等的意义。这种理论探索又反过来激发了各国更具多样性的实践。综观各国的性别预算实践,可发现丰富多样的驱动机制、实践模式以及发展路径,而对此进行系统梳理与分析,对我国推进社会性别预算实践可以提供借鉴与启示。

  1984年,澳大利亚将“妇女预算”项目引入联邦政府预算,标志着社会性别预算实践在全球范围内的首次尝试。然而此时,社会性别预算实践仍处于萌芽阶段,其首要的关注点是妇女,而非男女两性。1985年,妇女预算在澳大利亚全面实施,政府以满足妇女需求为主旨,审查财政政策对妇女的影响,并编制对妇女的承诺清单。针对澳大利亚实践,Rhonda Sharp设计了“三类法”(The Three-category Approach)[1],将政府预算支出分为三类,分别是:1.专门针对妇女的拨款;2. 为两性公务员创造平等就业机会的开支;3. 其余的一般性开支(占总预算90%)。澳大利亚的“三类法”旨在由浅入深地分析各类开支对女性的影响,将关注点从极小部分针对妇女的专项拨款,扩展到占政府预算支出绝大部分的一般性开支对女性的影响,从而帮组政府各部门更加全面的分析和制定妇女预算。妇女预算在社会性别预算实践探索的初期发挥了巨大作用,政府官员从中认识到政策对妇女的影响,提高了政府部门和财政预算对女性问题的敏感性。

  1995年,南非开始实施“妇女预算行动”,成为社会性别预算的第二个实践国家。其行动项目起源于1994年非洲上的“将女性纳入议程”会议,会议一致认为,新的民主政府应当确保所有的政府部门审查其规划对女性的影响。尽管在名称上,南非延续了澳大利亚对“妇女预算”的命名,然而在实践过程中,却逐渐超越了单独的妇女预算,开始关注预算项目对男性和女性各自不同的影响。在澳大利亚实践的基础上,南非进一步开发了“五步法”(The Five-step Approach)[2],将预算分析分为五个环环相扣的步骤,依次是:1. 分析两性在政府特定服务领域所处的境况;2. 评估政策的性别回应性(即检验政策是否能、或在何种程度上能解决“步骤1”中发现的性别不平等境况);3. 评估是否有充足的预算,使“步骤2”中的性别敏感政策得以实施;4. 监督预算的使用情况;5. 对照“步骤1”,评估政策执行的效果。“五步法”因简单易行,在实践中被广泛使用,其不仅包含对现有预算的分析,更强调预算的执行、监督以及对于性别境况的切实改善。

  至20世纪90年代末,随着越来越多的国家和地区实施性别预算,人们普遍认识到,实践的范围不应仅局限于“单独为妇女定制的预算”[3],而应从社会性别的视角,承认不同性别之间的差异,分析预算对男性和女性各自不同的影响。2001年10月,由比利时政府、联合国妇女发展基金会、经济合作与发展组织、北欧部长理事会、英联邦秘书处和国际发展研究中心在布鲁塞尔联合召开的“推进性别预算——加强经济和财政管理”国际会议,正式用“性别预算”取代“女性预算”,以避免可能产生的歧义,呼吁至2015年全球所有国家实施社会性别预算实践。

  尽管目前社会性别预算在全球许多国家和地区都有实践,但一国的经济发展水平对驱动该国实践的产生方式,具有决定性影响。[4]在诸如澳大利亚、英国、加拿大等经济发达国家,对于公共治理的要求已不只局限于对社会基本需求的满足,更进一步要求照顾到不同群体、尤其是不同性别群体的不同需求。社会性别预算实践的发起往往内生于对传统公共行政制度改革的要求,并以此为契机。在大部分非洲和南美洲等经济欠发达地区,由于其实践主要是依托外部机构的捐助与支持,因此,实践的内容和主题在很大程度上受制于外部因素。而在以印度、韩国、中国、俄罗斯、巴西等新兴经济体国家,社会性别预算实践的激发,呈现出内外驱动的双重作用。一方面,相关国际会议和国际组织对其实践的产生有着外部激发和支持作用;另一方面,经济发展所带来的政治体制改革,也从内部为其创造了实践的可能。

  引发社会性别预算发起的外生驱动,既有相关国际会议对实践的倡导与推广作用,又有国际组织对实践的发起与支持作用。就国际会议而言,对推动社会性别预算实践具有里程碑意义的国际会议是1995年9月在北京召开的第四次世界妇女大会。会上,189个联合国成员国代表一致通过了《北京宣言》和《行动纲领》,承诺响应“将性别观点纳入所有政策和方案的主流,以便在作出决定以前分析对妇女和男子各有什么影响”的号召。[5]另一个具有重要意义的国际会议,是2000年9月的联合国千年峰会。会上签署的《千年宣言》将性别平等问题放在核心,要求各成员国“将促进性别平等和对妇女进行赋权作为抗击贫困、饥饿和疾病和激励可持续发展的有效方法”。2003年以来,相关国际会议在世界各地持续召开,包括:分别于2005年2月和2010年2月,在美国纽约举行的“北京+10”和“北京+15”,会议审计了《北京宣言》和《行动纲领》的落实情况;2011年至2013年分别在美国旧金山、俄罗斯圣彼得堡、印度尼西亚巴厘岛举办的“妇女与经济高峰会议”,会议明确了妇女在经济参与、推动改革以及促进经济增长方面的作用;以及2014年2月在马来西亚槟城举办的“社会性别预算亚洲地区论坛:制度变革与社区发展”,会议交流分享了全球范围内社会性别预算实际的经验。[6]这些国际会议不但在国家层面上推进经验的国际分享和学习,也为各国内部的决策者、非政府组织、专家学者搭建了沟通平台,对激发各国的实践热情有着积极作用。

  除了国际会议的持续召开,国际组织也在实践的全球推广中扮演重要角色。早在1995年,“英联邦秘书处”(the Commonwealth Secretariat)提出的“英联邦性别与发展行动计划”(The Commonwealth Plan of Action on Gender and Development),就已经包含了性别预算的内容,旨在为政府建立一套可行的、针对预算支出的分析工具。“联合国妇女发展基金”(The United Nations Development Fund for Women, UNIFEM)自1996年起,便开始对南非的实践进行资助,之后逐步将范围扩展至东非、东南亚、南亚、南美地区。[7]2001年,联合国妇女发展基金、英联邦秘书处、以及加拿大国际发展研究中心(Canada’s International Development Research Center,IDRC)联合发起了“性别反应预算行动”(Gender Responsive Budget Initiative),以支持政府及公民社会组织对国家和地方预算的分析。[8]至2011年底,该行动已遍及全球五个主要区域的65个国家和地区。[9]在国际会议经验交流的基础上,国际组织进一步将切实可行的分析方案、技术和资金引入各国,对各国、尤其是经济欠发达地区实践的发起,具有实质性推动作用。

  除了来自国际社会的外部驱动,一国政治环境的变化以及行政体制的改革,往往也会造就相对宽松的行政氛围,为该国社会性别预算实践赢得更多空间,从而形成驱动实践产生的内在驱动力。

  澳大利亚的实践就产生于国家大选这一国家政治环境的变化之后。澳大利亚工党在大选获胜后,为实现在1983年选举时许下的对妇女更具回应性的政治承诺,成立了“妇女地位秘书工作小组”(Secretaries’ Taskforce on the Status of Women),该小组认为,有关妇女地位的部门间合作,需要更高层级的指导才能更具效率。因此,澳大利亚政府立即于第二年,在联邦政府的层面上开始推行“妇女预算项目”(Women’s Budget Program),要求所有部门不仅要在提交预算时,需要包含关于现存政策对两性影响的说明,还要以满足妇女需求为目标,改进部门工作。[10]

  印度的实践,则与政府行政体制改革中“权利下放”的进程相一致。随着村级机构(panchayati raj institution)作为地方自治政府在宪法上得到承认,更多的权利被下放到这一基层政府中。女性在这一层级的政府中,所占比例最高,达到总人数的三分之一。权利下放使得女性在基层政府的参与中,获得更多可利用的空间,从而更能有效地反映两性不同的性别需求。由此可见,源自政府内部改革的驱动,不仅能够更具效率的推动国家内部性别预算实践的开展,同时,也能为基层民众参与,尤其是妇女的参与提供更多可能空间,为社会性别预算实践提供动力与活力。

  尽管在社会性别预算实践的发起阶段,来自国际会议和国际组织的外部力量在世界许多国家的实践中都扮演了重要角色。然而,进入社会性别预算实践的实施阶段,则离不开一国政府的支持,以及公民社会的参与。就实施主体而言,社会性别预算实践的实施机制可以分为两类:一类是政府主导,另一类是由公民社会组织参与。

  在政府主导的实践中,政府承担关键行为者的角色,通过对现有政府部门进行安排,或新成立相关国家机构,实现对该国或地区实践的安排和指导。就公共预算的本质来说,离不开政府财政部门的规划与安排,因此尽管国际组织和公民社会组织可以牵头并提供技术与支持,但最终都离不开政府部门的支持与参与。

  菲律宾,通过明确政府应确保定额的预算用于性别发展,从而形成政府对性别预算安排的主导作用。菲律宾自1989年开始实施“性别与发展”(Gender and Development, GAD)计划,明确了性别发展,尤其是妇女发展在国家建设中的重要地位。为了更好地实现GAD目标,为有关妇女的项目提供资金支持,菲律宾于1995年通过的《一般拨款法案》(General Appropriations Act)要求所有国家政府机构都必须保证5%的预算用于GAD。1998年,菲律宾进一步规定所有地方政府也必须保证5%的预算用于GAD。尽管有学者指出,这一预算可能会限制政府对于GAD更多的投入,并且在实际执行中,许多部门达不到5%的要求,但菲律宾政府的实践框架,促使国家和地方政府机构在规划和制定预算时,不断提升性别敏感能力,为最终实现将GAD融入剩余的95%提供可能。[11]

  在巴基斯坦,政府财政部门发挥了核心作用,专门成立了相关机构,并负责对之进行管理。2001年国家“妇女发展部”(Ministry of Women and Development, MOWD)首次提出了性别预算。在一份关于性别与贫困的报告中,该部门指出,为了正确反映妇女对于国家经济增长的贡献,就应该生成与性别有关的数据,并在配置公共资源使引入性别预算分析。2004年,巴基斯坦财政法发起了为期两年半的“社会性别预算行动”(gender responsive budgeting initiative)试点。[12]一年后,巴基斯坦政府启动了全面的社会会性别预算改革,旨在实现在联邦政府层面和省级政府层面分别建立了性别预算项目管理机构,由财政部门内部的高级官员担任项目负责人,由财政部部长担任项目指导委员会主任,为性别预算实践的开展提供全方位统筹和指导。[13]尽管巴基斯坦的实践有诸如联合国开发署(The United Nations Development Programme, UNDP)等国际组织的支持[14],但通过委任政府高级官员作为实践的负责人,形成了政府对于实践的主导。

  尽管“自上而下”的政府主导模式,能较为直接将性别分析纳入政府工作中,并易于将性别意识在政府人员间的推广,从而较有力地影响预算的制定和执行过程,然而必须认识到,政府主导在政策可持续性上的局限性。单一的政府主导,容易受到政府态度变化的影响,从而阻碍社会性别预算的可持续发展。澳大利亚的实践便是其中的典型。[15]虽然澳大利亚是全球最早关注预算支出对妇女的影响,并采取实践的国家,但在单一的政府主导下,受政府内部女性官员态度的影响,该国的实践仅关注妇女,而为涉及包含两性在内的更广泛的人群,阻碍了实践的进一步开展。此外,在许多国家的政府,女性高官比例较低,造成政府对社会性别预算实践的推行力不够,如菲律宾未能完成5%的定额要求。澳大利亚实践的由盛转衰,菲律宾实践的不如预期,让人们认识到政府在实施社会性别实践上的局限性,从而进一步探索政府之外的实施可能。

  公民社会组织的参与主体是多元的,包括女性非政府组织、专业机构、社团、专家学者等多种形式。在这种实施机制下,公民社会组织承担关键行为者的作用,积极地参与到社会性别预算的实践中。然而,这并不等同于政府角色的缺失,而是意味着政府角色的转变,由统筹与控制,转变为支持与合作。社会性别预算实践的生命力和持续力,既需要政府的支持,也需要公民社会的参与、监督与推动。

  英国的实践主要是由“英国女性预算团体”(The UK Women’s Budget Group, WBG),这一扎根于公民社会的非政府组织发起的。该团体是由政策专家,研究学者、贸易联盟、女性非政府组织等多样性的社会团体组成的智囊团,代表了来自公民社会的广泛观点,主要关注经济政策以及政府财政预算对于性别的影响。[16]通过回应政府的政策咨询,该团体与政府财政部建立起独特的联系。一方面,性别的观点更易通过财政部目标融入各部门之间,从而使政府更具性别意识;另一方面,更多源自草根运动的性别问题,也能更好地呈现在政策制定者面前。

  在南非,社会性别预算的实践体现了公民社会组织广泛的参与和监督基础。1995年,在“南非民主研究所”(Institute for Democracy in South Africa)及“预算信息服务中心”等非政府机构的联合推动下,南非发起了“妇女预算行动”(Women’s budget Initiatives, WBI)。[17]1998年,南非颁布“新家庭暴力法案”(new domestic violence act),旨在解决家庭内部的性别暴力问题。在WBI的影响下,人们开始询问,政府是否切实提供了相应的预算,使得该法律得以有效实施。面对来自公民社会的压力,尽管司法部长出面给出了政府提供预算的具体金额,但却未能解释这笔预算是如何花费的。这种预算透明度的缺失,激发了公民社会组织的进一步监督。“性别倡议项目”(Gender Advocacy Propramme, GAP)与WBI的核心成员“社会调查社区机构”(Community Agency for Social Enquiry, CASE)合作,调查该法案预算的计划与执行。[18]

  南非的实践既包含来自政府内部的行动,也包含来自政府外部的公民社会的行动。[19]政府的行动围绕管理和责任展开,这就需要政府能够自觉意识到其自身政策的性别影响,自觉向公众报告其采取的行动,并自我监督。然而事实上,很少有政府能够明确向公众指出,在性别平等问题上,自身行动的不足,更不用说向公众报告“失败”。因此,需要政府外部的公民社会组织,对政府的行动开展广泛的监督和批评,指出政府行动可以提升的空间。

  由于不同的政治、经济、文化背景,各国在发起实践时,都是从自身国情出发展开行动,因此,社会性别预算实践在各国呈现出多样性的发展特征。可以说,并不存在某种普遍适用的、最优的特征。然而,对于全球范围内的各国实践的考察,依然显示出一些具有共性的特征,包括:以分性别统计为基础,以法制化为保障,关注预算收入,与国家发展框架相结合。对于这些共性特征的分析,将为一国决定自身实践的发展方向提供参考和启示。

  分性别统计,是通过建立具有性别意识的统计指标,进行分性别的数据统计,为政府财政预算的性别敏感分析提供重要的数据信息支持,是社会性别预算实践不可或缺的分析基础。

  巴西十分重视对于信息的管理,以及对分性别数据信息的统计,并将其视作扩大实践影响力的重要基础。自上世纪八十年代末,巴西财政部就已经建立起用于财政管理的计算机网络系统[20],该系统涵盖了政府预算收支全周期的所有单位和环节,其所提供的全面、精准的数据,不但有利于对于预算安排的实时监控,还有利于对数据进行进一步的性别分析,以便从性别平等的角度对预算做出更合理的调整。

  在“巴西国家经济研究中心”(National Institute for Socio-economic Research, INESC)和“应用经济研究中心”(Institute for Applied Economic Research, IPEA)改进数据分析方法的基础上,“巴西数据中心”(Brazilian Institute for Statistics, IBGE)进一步开展了对于数据进行性别分解的工作。[21]这种分性别统计数据,不仅以一种直观的方式,在宏观经济模型中展现出社会性别因素,并且,作为性别分析的起始点,对与后续的性别预算分析、性别预算绩效评估都有着不可替代的作用,为性别预算的全过程提供科学依据和分析基础。

  尽管来自国际组织的推动,来自政府内部的政治意愿,以及来自公民社会的需求都会推动社会性别预算的实践,但如果缺乏有力的法律保障,实践便很可能沦为国际组织的偶发试验田,政府的短期绩效目标,以及公民社会的暂时浪潮。其可持续性、透明性、规范性往往不容乐观。因此,将社会性别预算纳入法制化框架中,对于实践的稳步发展有着极其重要的意义。

  韩国非常重视从法律层面上推进性别平等以及对性别预算的规定,以确保该国社会性别预算实践的执行力度。自上世纪八十年代末,随着社会性别主流化在韩国的推行,韩国出台了多部与之相关的法律。其中典型的包括:1995年出台的《妇女发展法案》,1997年的《反家庭暴力特别法》,1999年的《禁止男女差别法》,1989年制定,并于1989年和2001年先后两次修订的《男女雇佣平等法》,并于2001年的《国家财政法》中正式引入社会性别预算体系。[22]这些法律不但明确,更具有可操作性,为实践的执行提供了有力的理论来源和保障。

  通过法制化的手段对社会性别预算实践提供保障,不但可以强化政府对于促进性别平等的责任意识,也将彰显政府对于公共财政预算对两性不同影响的重视,以及对于现行预算制度改革的决心,从而确保实践的持续稳定实施。然而需要注意的是,一两部相关法律的出台,远未完成对性别平等的承诺,一方面,需要不断细化和深化法律的构建,另一方面,法律只是在形式上提供了制度性、框架性的保障,而最终需要在实践中落实。

  与预算支出直接作用于社会性别群体不同,预算收入以间接的方式对不同的社会性别群体产生不同影响,这种间接的影响机制往往较为复杂,也更容易被人人忽视。传统上对于预算收入的忽视,并不意味着其对于性别的影响不重要,相反,预算收入作为公共预算的重要组成部分,对于不同性别有着深远的影响。目前已有不少国家认识到这一点,并在实践中做出反应。

  英国是典型的着力关注税收及相关利益对性别影响的国家。在每年的英国“预算日”(Budget Day),财政大臣主要围绕税收方法做细致的报告,而后再较为粗略地介绍部门支出计划的框架。与之相应的,英国社会性别预算实践的推动者WBG也主要关注预算收入而非预算支出对于两性的不同影响。一方面,与预算支出所涉及的众多性别项目相比,预算收入的种类要少得多,因此更易从总体把握。另一方面,在英国,很多税收都直接作用于个人,使得其对于不同性别的影响更易被感知。[23]

  在日本,2002年其国家性别平等委员会和性别平等局,围绕税收与社会保障制度的关系展开性别分析,进而对本国养老金制度进行建议与改革。[24]该分析指出,传统的养老金政策未能将单身母亲家庭、单身女性家庭等群体的需要考虑在内。同时,女性在婚后如不选择成为全职家庭主妇,则无法享受养老金缴纳的减免优惠,这在很大程度上抑制了已婚女性的工作热情和工作能力,造成“男主外、女主内”的性别固化模式。

  要形成社会性别预算的可持续发展,除了需要法治化的保障,还需要根据各国的实际情况,将性别预算实践与一国自身的发展框架相结合,从而形成具有前瞻性、长效性的发展机制。

  印度实践的发展,体现了与印度国家发展“五年计划”(Five Year Plan)结合的相互作用。[25]“第七个五年计划”(1987-1992)首次对妇女直接受益项目的确立与监督机制予以特别关注。在“第八个五年计划”(1992-1997)中,关注点由项目的发展转向对项目的赋权,首次从性别的视角,提出应将一定数量的预算资金用于女性发展部门。“第九个五年计划”(1997-2002)正式引入“女性团体计划”(Women’s Component Plan, WCP),明确规定将至少30%的基金或受益,用于与女性相关的部门。“第十个五年计划”(2002-2007)要求使WCP与性别预算相互补充,确保预防性措施以及实际行动的实施。“第十一个五年计划”(2007-2012)指出,应坚持性别预算,为女性在经济、政治、社会方面的赋权创造条件。[26]

  采用与国家发展框架相嵌合的模式,随着国家计划的分阶段推行,实践也随之稳步推进。一方面,由于与国家发展方向的一致性,印度的社会性别预算实践获得了国家层面的合法性,确保了开展的稳定性。另一方面,实践的开展,加深了国家对自身政策性别影响的认识,进而在后续的国家发展规划中加大对性别的支持与投入。

  综上,国际社会三十年的实践经验和发展模式,对我国性别预算的实践与发展具有重要的启示作用。尽管国内各试点城市在推动性别预算过程中取得了明显效果,普遍受到公众欢迎,卓有成效地提高了政府的性别平等回应能力,但是,如何在新的条件下发展和完善性别预算,仍然需要吸收国外经验。具体而言:首先,性别预算实践的深入,需要我国分性别统计的进一步完善,提供真实全面的数据基础;其次,性别预算实践的稳定实施,需要我国法律的进一步细化和充实,以提供必要的制度保障;再次,性别预算实践的全面发展,需要国内各利益主体对预算收入与支出的全方位关注;另外需要特别注意的是,性别预算实践的持续进程,离不开与我国国家发展的战略框架相结合。

  当前,正值我国“十二五”(2011-2015)规划与“十三五”(2016-2020)规划交替的重要时期,也是我国深化体制改革的关键时期。2015年1月1日,新《预算法》正式实施,标志着我国政府财政预算改革正朝着公开、透明、规范、重绩效、重收入和重审查的方向不断前进。社会性别预算与我国中长期发展框架的结合,不但有利于社会性别预算实践推行的力度与稳定性,更对我国加快行政体制与财税体制改革、促进两性公平发展、健全公众全面参与的科学民主决策机制、以及在2020年全面建成小康社会有着重要意义和深远影响。因此,遵循我国当前以改革创新精神为特征的规划方针,将社会性别预算作为推进我国国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,进一步探索社会性别预算实践与国家发展框架的结合方式,形成以政府部门主导、公众全面参与并监督的实施模式,我国的性别预算的发展前景必将值得期待。

  作者:鲍静,中国行政管理学会副秘书长、中国行政管理杂志社社长兼主编 、中国行政管理学会社会性别研究中心主任, 研究员,北京 100017;魏芃,浙江大学公共管理学院博士生, 杭州 310058

  [4][6]马蔡琛等. 中国社会性别预算改革:方法、案例及应用[M]. 北京:经济科学出版社,2014.53,14-15.

  [5]闫东玲.浅论社会性别主流化与社会性别预算[J].妇女研究论丛,2007(1).

  [15][17][22]马蔡琛,季仲赟.社会性别预算的典型模式及其启示——基于澳大利亚、南非和韩国的考察[J]. 现代财经:天津财经学院学报,2009(10).

  [20]马蔡琛等.中国社会性别预算改革:方法、案例及应用[M].北京:经济科学出版社,2014.23;另见,财政部财政监督考察团.巴西,委内瑞拉财政管理和财政监督的经验借鉴[J].财政监督,2008(9).

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